公文 调研报告：乡镇领导干部自然资源资产审计存在的问题及措施建议

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乡镇领导干部自然资源资产审计存在的问题及对策建议

我省是全国首批开展领导干部自然资源资产审计的试点省份之一。根据省厅部署，今年以来，枝江市结合乡镇领导干部经济责任审计，开展了乡镇领导干部自然资源资产审计。经过探索和实践，这项工作取得了较好的成效，积累了一些经验，但与此同时，乡镇领导干部自然资源资产审计也存在许多困难和问题，需要进一步研究和解决。目前，自然资源资产审计仍处于逐步探索和完善的过程中。本人根据去年省厅在我市开展的自然资源资产审计和今年主持的乡镇自然资源资产审计的经验，从审计实践的角度提出一些拙见，与大家商榷。

一、乡镇自然资源资产审计中存在的问题

(一)乡镇自然资源资产基础信息不完整，数据失真。审计中发现，由于历史和当前上下考核等原因，部分乡镇自然资源资产基础数据以县市为单位，未划分到乡镇。很难确定哪些乡镇有底数，很大程度上影响了审计质量和进度。比如在土地指标方面，没有精确到乡镇的耕地和基本农田面积数据。根据同级国土资源局的调查，本级耕地和基本农田的面积是以土地“二次调整”取得的数据为基础，再经面积年度增减的累计计算确认的。省里只对县级考核上述指标，县级达到保有量时，不把考核延伸到乡镇。虽然县一级每年都给各乡镇签订红线指标责任状，写范文，但由于乡镇土地开发整理等项目多，指标变化大，每年都要花费一定的人力物力去测算核实，所以没有真正的考核兑现，各乡镇也没有官方准确的耕地、基本农田数据，无法分析评估；就森林指标而言，从林业厅了解到，每年省林业调查规划院都会组织各地进行森林资源动态监测，林地面积、森林覆盖率、森林蓄积量等指标数据经省统计确认后下发到县级。由于技术能力等原因，县一级从* * * *开始就没有对乡镇进行过考核，所以上述指标很难测算到乡镇；环境空气体质量指标方面，乡镇的数据完全缺失。据同级环保部门介绍，PM10、PM2.5、二氧化硫年均浓度、二氧化氮年均浓度、空等气体质量优良天数等指标在乡镇均未检测到，没有相关基础数据，因此评价没有比较依据。

(2)由于技术手段的限制，很难发现问题。目前，基层审计人员获取线索主要有三个来源:一是从国土、林业、水利、环保等部门获取执法和案件查处信息；二是通过各主管部门的举报渠道和网络舆情获取有价值的信息；三是被审计单位通过座谈、走访、重点项目实地调查等方式获取问题线索。但在实际工作中，范文参考网TOP100范文排名的审核受到专业手段的制约，第二种和第三种获取问题的途径作用不大，主要依靠各主管部门提供的信息。导致审计问题往往是主管部门已经调查、正在调查或无法调查的问题，缺乏独立发现问题的能力。为解决这一问题，一些地方审计机关尝试使用GIS技术，但基层审计机关并不能有效利用这一广泛应用于国土、林业、水利、规划等部门的地理信息管理系统。主要原因有二:一是该系统的应用对于审计来说还是一项新技术，需要高度的专业化，基层审计机关在没有相关专业人员的情况下，短时间内无法独立使用。二是国土、林业、水利等部门的地理数据属于涉密数据，获取相关信息数据的程序复杂。利用GIS系统进行分析，需要获取相关部门的卫星图片、影像等信息。但目前这类信息都是省级部门掌握的，基层无法获得。经向同级国土、林业部门了解，非法占用土地、林地的疑点，由省级主管部门通过卫星照片分析整理后发送至县级主管部门，经调查核实后上报，县级主管部门无独立分析能力。

(3)受历史、地理、政策因素的影响，导致对问题的定性批判。首先，对于与土地和森林资源管理有关的一些问题的性质有很大的争议。比如农村非法占地问题，在乡镇自然资源资产审计中发现，很多* * * *鼓励和扶持的农产品初加工企业如柑橘打蜡厂等占用农用地，土地管理部门定性为非法占地，但乡镇* * * *认为土地用途没有改变，本质上还是农用地。同时，发展乡村旅游，乡镇* * *在景点建设停车场等配套设施，最全的范文参考写作网站和* * *创办的小微企业鼓励农民占地，这些都需要定性考虑。二是问题责任认定依据不足。对于个人非法占地、盗伐林木的问题，《土地管理法》、《森林法》等法律法规没有明确规定乡镇的管理责任。同时，乡镇* * *及其下属单位也没有执法权，对于刚性责任存在较大争议。三是领导责任划分难明确。自然资源资产问题有其特殊性。首先，大部分问题都是历史形成的。持续性和滞后性是其显著特征。问题在现任，原因却在前任。比如一个乡镇的12个小水库，长期承包在国外养殖。因为利益至上，农民* * * *投入化肥和饲料，造成了严重的水污染。本次检测全部为劣ⅴ类水质。但在合同到期前，承包方受利益驱动，还是会投放饲料，短期内改变不了现状。其次，河流等资源具有跨区域的特点，上游对下游的影响客观存在，这也给责任划分带来不确定性。

(4)治理的长期性和综合性制约导致整改实施效果不佳。如前所述，乡镇自然资源资产审计中发现的问题，基本都是执法部门发现的“持久性”问题，很难做出及时有效的整改。笔者认为，目前的整治效果至少受到四个方面的影响:一是认识上存在偏差，乡镇领导干部总认为环境资源保护和经济发展并重。即使查出了问题，落实了责任，但缺乏整改的内在动力。比如我们审计中发现某企业从* * * *开始使用淘汰的高污染煤炉，要求迅速整改。但因为这个企业是乡镇纳税大户，要保证生产和税收，整改可以缓一缓。第二，大部分问题都是* * *积累造成的，整改必须是一个系统工程，客观上难度较大。举个例子，如果一个水库是全市城区的饮用水源，按照国家《饮用水水源保护区污染防治条例》的保护要求，仅水库的农民搬迁和退耕就需要上亿的资金，必须全市努力，短时间内不可能整改到位。比如农村种田的污染问题，不能一刀切地封闭，也不能强迫农民在环保上大量投入，只能通过宣传引导、奖励扶持等方式逐步解决问题。三是县乡两级综合执法平台建设不完善，违法占地整治效果差。例如，在处理非法占用土地和林地的案件时，一些占用者拒绝拆除非法建筑。即使走司法程序，一般也是由行政部门负责此类案件最终裁决的执行，而国土、林业等部门没有执行能力，本级行政执行平台也不完善，所以经常被罚款。四是由于自然资源资产审计尚处于起步阶段，问题整改落实机制尚未建立健全，问题整改高压态势尚未形成。仅靠审计部门，收效甚微。

二。对策和建议

(1)加强组织领导，建立自然资源资产审计联席会议制度和部门协调合作工作机制。领导重视是关键，制度建设是保证。领导干部自然资源资产审计应探索建立“一组两联席会议”制度。领导干部自然资源资产审计虽然是一个相对独立的审计范畴，但本质上是经济责任审计的拓展和延伸，与经济责任审计密不可分。应在县(市)经济责任审计领导小组的统一领导下进行。根据本级党委、工作重点和审计全覆盖的要求，经济责任和自然资源资产审计项目可以统筹安排，同步审计。同时，完善“两联席会议”制度，即在原有经济责任审计联席会议制度的基础上，建立自然资源和资产审计联席会议制度，与发展改革、国土、水利、农业、林业、环保、住建等部门建立规范的审计协调机制。，并定期召开会议，及时了解各部门的新法律、法规、政策等信息，共同研究解决审计工作中遇到的困难和问题，创造良好的审计局面。

(二)建立自然资源资产审计专家库。领导干部自然资源资产审计存在“外行听不清楚，审计人员专业水平有限，必须寻求专家指导”等问题。枝江市在这方面做了有益的探索。今年上半年，市审计局通过全面调研，聘请了一批在土地、热点思想举报、林业、农业、水利、环保等行业具有专业权威的专家人才担任特约审计员，并以此为基础建立了专家库，实行动态管理。在今年本市乡镇领导自然资源资产审计中，部门专家在及时提供数据、抽样检测分析、定性把握问题等方面发挥了重要作用。他们努力解决审计中遇到的专业技术问题，如发现问题难、责任认定难等。，有力地保证了本次审计项目的高质量完成。

(三)督促资源主管部门摸清底数，完成乡镇资料档案的建立。一是在县级经济责任审计工作领导小组的领导下，督促国土、林业、水利、环保等部门将相关指标的测算确认到每个乡镇，让所有数据都扎根基层。比如，国土部门可以利用本系统的技术力量或购买服务，对各乡镇的耕地和基本农田面积进行一次性精确测算，并可根据未来年份的实际增减情况进行累计确认；林业部门可以在省级发布数据的基础上，组织林业转移力量对乡镇进行森林资源调查，确定林地面积、森林覆盖率等重要指标。总结环保、水利部门要定期对河流、水库等水资源的水质进行监测，形成完整的年检资料。二是统计部门要规范自然资源资产负债表的编制制度，通过各主管部门建立的连续完整的数据档案，编制真实准确的县乡两级年度自然资源资产负债表。审计部每年收集上述数据，建立数据库，为审计分析和评估提供准确的依据。

(四)运用信息技术手段集中分析疑点，分散调查核实。由于专业人才和数据采集的瓶颈，基层审计机关无法在短时间内独立运用地理信息技术突破空之间的数据分析。因此，建议省、市(州)局充分利用自身信息技术优势和部门数据采集设施，每年集中分析国土资源、矿产资源、森林资源、水资源管理和开发利用中的违法违规行为。整理出问题疑点后下发到县(市)，由县(市)审计机关以疑点为线索，组织力量到现场踏勘核实，发现问题并上报，结果也可直接应用于本级项目。这种上下联动的模式可以有效解决基层人才和技术能力不足的问题，同时也增强了审核的针对性，大大提高了查处率和审核效率。

(五)建立健全整改问责机制。对乡镇自然资源资产审计揭示的问题，结合经济责任审计问责制度，逐步建立健全“三监督一问责”机制:一是县(市)级* * *督促整改。要将审计发现的问题纳入* * *督查办(室)的重要工作内容，按照审计报告的要求和被审计单位制定的整改方案，按照时间节点进行督办，直至全面完成整改。二是县(市)级人大督促整改。充分利用人大监督的职权，可以将审计意见落实不好或问题整改不到位的被审计单位确定为专项工作审查监督的对象。同时，可与专题询问、满意度测评、特定问题调查等监督形式有效结合，多途径推进整改。三是主管部门督促整改。审计中发现的问题，应当通过召开联席会议等方式向国土、林业、水利、环保等主管部门报告。，各部门依据法律法规授权处理处罚，督促整改到位。四是强化问责。根据《* *省领导干部经济责任问责暂行办法》第七条、第十一条、第十三条的规定，对自然资源资产管理、开发利用中造成严重后果或者重大影响的问题和事件，应当追究责任人的责任。

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